【最高法案例】是否滥用政府信息公开申请权的认定

裁判要点

审查当事人是否具有滥用政府信息公开申请权、是否具有滥用诉权的主观故意，应从当事人提起诉讼的数量、周期、目的以及是否具有正当利益等角度综合分析。

裁判文书

文书标题及案号

中华人民共和国最高人民法院行政裁定书

（2020）最高法行再320号

当事人信息

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：金文博，男，1953年3月23日出生，汉族，住辽宁省大连市沙河口区。

委托诉讼代理人：陈薇（系金文博之妻），女，1958年5月10日出生，汉族，住辽宁省大连市沙河口区。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）：辽宁省大连市西岗区人民政府。住所地：辽宁省大连市西岗区北京街**。

法定代表人：吴开华，该区人民政府区长。

委托诉讼代理人：冯岩，辽宁昭明律师事务所律师。

诉讼记录

再审申请人金文博因诉辽宁省大连市西岗区人民政府（以下简称西岗区政府）政府信息公开告知一案，不服辽宁省高级人民法院（2018）辽行终704号行政裁定，向本院申请再审。本院于2019年12月27日作出（2019）最高法行申5132号行政裁定，提审本案，并依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。

案件基本情况

一审法院审理查明，金文博于2016年11月25日向西岗区政府提出政府信息公开申请，申请公开“2013年6月8日大连市西岗区人民政府（西政函[2013]11号）文件及二个附件：《南部滨海大道东端桥隧建设工程房屋征收补偿方案》《南部滨海大道东端桥隧建设工程房地产评估报告》”。西岗区政府于2017年1月4日作出《大连市西岗区政府信息公开告知书》。金文博不服，提起本案诉讼。另查明，西岗区政府于2016年3月2日对金文博作出西政补[2016]2号房屋征收补偿决定，金文博不服向大连市中级人民法院提起诉讼，该院于2017年2月8日作出(2016)辽02行初95号行政判决书，驳回金文博的诉讼请求，金文博不服，向辽宁省高级人民法院提起上诉。

大连市中级人民法院一审认为：《中华人民共和国政府信息公开条例》第一条规定，“为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用，制定本条例。”从该条规定可以看出，保障社会公众获取政府信息的知情权是《中华人民共和国政府信息公开条例》的最主要的立法目的之一。而“依法获取政府信息”的规定表明，申请获取政府信息必须在现行法律框架内行使，应当按照法律规定的条件、程序和方式进行，必须符合立法宗旨，能够实现立法目的。行政诉讼是解决行政争议，保护公民合法权益，监督行政机关依法行使职权的法律救济途径。对于行政争议，原告应当依照行政诉讼法的规定提起行政诉讼，寻求权利保护。已经进入司法程序处理的争议，当事人应当尊重法院判决，人民法院既要充分保障当事人正当诉权的行使，也应识别、判断当事人的诉求是否具有足以利用国家审判制度加以解决的实际价值或必要性，从而避免发生因缺乏诉的利益而不当行使诉权的情形。本案中，金文博所提出的众多政府信息公开申请具有以下2个明显特征：1.申请次数众多。2.所有申请中要求公开的内容都是围绕西岗区政府于2016年3月2日对其作出的西政补[2016]2号房屋征收补偿决定的证据、依据及作出的过程。而金文博已针对该补偿决定提起诉讼，金文博此次申请的大部分政府信息西岗区政府已在该补偿决定案件中作为证据提供，该案正在辽宁省高级人民法院二审审理中。上述2个特征表明，金文博对已在审理过程中的行政争议，通过申请政府信息公开的方式，要求获取西岗区政府支持补偿决定的证据、事实依据等信息，实际上是对已在二审程序中的补偿决定提出质疑，已明显偏离政府信息公开的制度功能，不符合《政府信息公开条例》的立法宗旨。金文博提起的包括本案在内的多起行政诉讼案件并不具有依法应予保护的诉讼利益，与行政诉讼法旨在保护公民、法人和其他组织合法权益的立法目的相悖，浪费了行政资源和司法资源，已构成政府信息公开申请权及诉权的滥用。因此，金文博的起诉不符合诉讼法规定的条件，依法应予驳回。一审法院据此裁定驳回金文博的起诉。金文博不服，提起上诉。

辽宁省高级人民法院二审认为：保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用，是政府信息公开条例的立法宗旨。公民、法人和其他组织向行政机关申请公开政府信息，应当符合该立法宗旨。否则，政府信息公开的制度功能非但无从发挥，反而有可能产生制度异化后的负面效果。本案中，金文博申请公开的政府信息围绕西岗区政府于2016年3月2日对其作出的西政补[2016]2号房屋征收补偿决定的证据、依据及作出的过程。金文博已针对该补偿决定提起行政诉讼，该案正在辽宁省高级人民法院二审审理中。金文博又以申请政府信息公开形式要求获取西岗区政府在征收补偿决定中的证据、依据和作出过程等信息，实质上还是对征收补偿决定的合法性存在质疑，鉴于其已针对征收补偿决定提起行政诉讼，其本次诉讼已明显偏离政府信息公开的制度功能，不符合《政府信息公开条例》的立法宗旨。在西岗区政府作出被诉告知书后，金文博提起包括本案在内的多起政府信息公开行政诉讼案件，以期达到扩大影响、反映诉求的目的，这些诉讼并不具有依法应予保护的诉讼利益，原审法院裁定驳回金文博起诉并无不当。二审法院裁定驳回上诉，维持原裁定。

金文博申请再审称：其与申请公开的政府信息存在“三需要”关系。西岗区政府在房屋征收过程中，始终未公开涉诉信息。其申请信息公开的目的是为了搞清事实真相，监督政府依法行政，维护个人权益不受侵害。即使作为证据使用，亦符合法律规定。西岗区政府作出《大连市西岗区政府信息公开告知书》拒绝公开的行为违法，程序违法，理由亦不真实不合法。一、二审程序违法，认定事实错误。请求撤销一、二审裁定及被诉告知书，指令一、二审法院重新审理，并判令西岗区政府公开其申请的政府信息。

西岗区政府答辩称：1.一、二审法院作出的驳回起诉裁定正确。公众获取政府信息公开权和诉权的权利不能滥用，必须符《政府信息公开条例》及行政诉讼法立法宗旨，能够实现立法目的。自2013年以来，金文博因与西岗区政府产生拆迁争议，多次提出政府信息公开申请（仅2016年11月25日当天便提出20个申请）、行政复议、行政诉讼（据不完全统计，金文博提起的案由相同或类似案件20余起）。本案中，金文博选择在其与西岗区政府（2016）辽02行初95号案件二审期间提出信息公开申请，目的显然是希望能够采取各种方式实现拆迁补偿利益最大化。2.一、二审法院认定事实清楚、程序合法，金文博的再审理由无事实及法律依据。二审不经开庭审理作出裁定，符合法律规定。3.西岗区政府作出的《大连市西岗区政府信息公开告知书》内容合法，程序正当。本案中，金文博申请公开的《南部滨海大道东端桥隧建设工程房屋征收补偿方案》，已由西岗区政府作为证据提交，《大连市西岗区政府信息公开告知书》已告知金文博获取该信息的途径。金文博申请公开的《南部滨海大道东端桥隧建设工程房地产评估报告》系区城改办作出补偿方案的内部决策依据，属于政府内部信息，故西岗区政府作出的告知内容合法。西岗区政府于2016年11月25日收到金文博提出的20个政府信息公开申请。经政府信息公开工作机构负责人同意，在15个工作日内对编号87599、87613两份政府信息公开申请予以答复，对其余18个申请一并向金文博电子邮件送达了《西岗区政府信息公开延期答复告知书》。2017年1月4日，西岗区政府向金文博送达了《大连市西岗区政府信息公开告知书》，对18个申请作出答复。西岗区政府在答复的期限以及延期审批程序上均依法合规。综上，金文博的再审申请无法律及事实依据，请求人民法院依法驳回申请。

裁判分析过程

本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款之规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，金文博为了解其房屋被征收的相关情况，向西岗区政府申请信息公开，故其提出本案信息公开具有保护其自身合法权益的目的。故被诉告知书与其具有利害关系。其针对被诉告知书提起本案诉讼，符合上述规定。

审查当事人是否具有滥用政府信息公开申请权、是否具有滥用诉权的主观故意，应从当事人提起诉讼的数量、周期、目的以及是否具有正当利益等角度综合分析。根据一审法院已查明的事实，无法得出金文博长期恶意反复提起大量诉讼的结论，一审法院裁定驳回金文博起诉所基于的事实不清、理由不充分。故一审裁定驳回起诉，二审裁定驳回上诉，维持原裁定，确有不当。

综上，根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百二十三条第三项之规定，裁定如下：

裁判结果

一、撤销辽宁省高级人民法院（2018）辽行终704号行政裁定；

二、撤销辽宁省大连市中级人民法院（2017）辽02行初121号行政裁定；

三、指令辽宁省大连市中级人民法院审理本案。

审判长　　梁凤云

审判员　　张　艳

审判员　　杨　迪

二〇二〇年九月二十四日

书记员　　凌白羽

来源：行政涉法研究

责任编辑：王铭怡

日期：2020年12月25日

往期推荐

2020年政府网站和政务新媒体检查情况通报

滥用申请权有望得到遏制

浙江嘉兴市秀洲区政务公开专区建设